國家推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略土地財政進(jìn)入最后狂歡

2013-01-29 《財經(jīng)》雜志 標(biāo)簽：

土地蛋糕日益稀薄

全國土地市場的總量數(shù)據(jù)，隱藏地區(qū)間的差異和更多的局部問題。大多數(shù)城市面臨的問題，并非政府延緩?fù)频毓?jié)奏，而是無地可推。

浙江省紹興市財稅部門一位官員表示，這些年紹興的城市建設(shè)任務(wù)很重，但由于可利用土地不多，來自土地財政的收入有限，只能另想他法。

“今年的稅收任務(wù)很重，支出壓力又大，各部門都在想辦法?！鄙鲜龉賳T說。

與浙江其他大部分地區(qū)一樣，紹興的民營經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但現(xiàn)在可開發(fā)利用的土地太少，城市核心區(qū)的土地更是捉襟見肘，當(dāng)?shù)氐囊恍┢髽I(yè)開始向外轉(zhuǎn)移，到中西部地區(qū)發(fā)展。

上述財稅部門官員說，由于可利用土地越來越少，尤其現(xiàn)在房地產(chǎn)形勢不好，土地?zé)o人競拍，土地收入更是見少。這也促使紹興的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上一條“去土地依賴化”的道路。

針對這種現(xiàn)狀，紹興提出“回歸經(jīng)濟(jì)”和總部經(jīng)濟(jì)的口號，試圖創(chuàng)造更多條件吸引走出去的企業(yè)再回來。由于土地稀缺，紹興還提出騰籠換鳥，力圖把原來對稅收、就業(yè)、GDP貢獻(xiàn)不大的產(chǎn)業(yè)逐步淘汰，扶植貢獻(xiàn)更大的產(chǎn)業(yè)。

“經(jīng)營城市”、賣地生財，曾經(jīng)是江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)津津樂道的發(fā)展“秘笈”，在運行幾十年后已漸至末路。而在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，土地出讓收入規(guī)模雖然不大，但地方經(jīng)濟(jì)對其依賴絲毫沒有減弱，賣地生財依然大行其道。

包頭市某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人稱，在包頭市的各個區(qū)，土地出讓金與政府財政收入的占比雖各不相同，但可以說都比較倚重。納稅大戶包頭鋼鐵公司所在的區(qū)稍好一些，但土地出讓收入仍占相當(dāng)大的比重。

過去由于可用土地較多，開發(fā)區(qū)很看重土地出讓收入，而2012年上半年土地出讓減少，已影響到政府財政收入，支出出現(xiàn)虧空，無奈只能向上級政府申請財政補(bǔ)貼。該負(fù)責(zé)人說，2012年總體而言包頭市的財政收入情況不好，個別區(qū)財政收入減少甚至影響到教師工資發(fā)放。

土地“錢袋子”收緊造成的短期陣痛和可開發(fā)利用土地只會越來越少的遠(yuǎn)景，開始倒逼當(dāng)?shù)卣\劃長遠(yuǎn)。“為了增加政府收入，目前能做的就是培養(yǎng)企業(yè)快速成長，使之更多地繳稅，但這至少也要等三五年的時間?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

現(xiàn)行的土地出讓金支付方式是土地批租制，即開發(fā)商向當(dāng)屆政府一次性支付幾十年的土地出讓金，從本質(zhì)上說這是“寅吃卯糧”、透支未來。這一土地出讓制度的缺陷，也決定了土地財政不可持續(xù)，當(dāng)屆政府越是大量賣地，越會導(dǎo)致下幾屆政府的“錢袋子”趨緊。

進(jìn)入地方政府“錢袋子”的是土地出讓收益，即土地出讓總收入中扣除土地出讓成本后的盈余部分。市縣政府在征地和收購?fù)恋貢r，需要墊付征地和拆遷補(bǔ)償費用、對失地農(nóng)民的補(bǔ)助、前期土地開發(fā)費等。剔除這些成本后的收益，約占總收入的四成以上，“貨真價實”地進(jìn)入地方財政賬戶。

按規(guī)定，教育、保障房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)資金支出，與各地土地出讓收益掛鉤，各自計提均不少于10%。2011年以來，各地區(qū)這一輪土地出讓收入下滑，勢必影響上述各項民生支出。

影響更大的是各地的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及“土地財政”“土地金融”蘊(yùn)含的風(fēng)險。以土地為抵押品、土地出讓收入作為償債來源，從而撬動銀行巨額貸款，便是公開的賣地生財秘密。

據(jù)了解，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資70%－80%依靠土地抵押融資。由于土地成交量下降，土地出讓收入隨之減少，這又會導(dǎo)致地方政府融資和償債能力下降，財政、金融風(fēng)險進(jìn)一步凸顯。

安邦咨詢研究團(tuán)隊認(rèn)為，土地財政是一個無法循環(huán)玩下去的游戲，一旦土地儲備枯竭，游戲終結(jié)?？膳碌牟粌H僅是金融系統(tǒng)壞賬的泛濫，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形和貧富分化的進(jìn)一步加劇。對于中國經(jīng)濟(jì)和社會而言，過度依賴土地財政，最終是一個多輸而不是多贏的結(jié)果。究竟是什么造就了中國特色的“土地財政”難題？