賣地機(jī)制如何打破

賣地機(jī)制如何打破

伴隨全國(guó)各地房產(chǎn)市場(chǎng)的日益壯大，近年土地出讓金規(guī)模越來(lái)越大，在地方財(cái)政收入中的分量也越來(lái)越重。

更為重要的是，在運(yùn)作土地過(guò)程中，江浙等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)現(xiàn)了一條以土地為杠桿撬動(dòng)銀行資金，從而快速擴(kuò)張城市的發(fā)展之路。這一模式被更多地方政府仿效，其后果即是土地出讓價(jià)格和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮的交替上升。

土地財(cái)政促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但帶來(lái)了諸多短期、扭曲的行為。部分地方政府為了賣地生財(cái)，大舉進(jìn)行城市擴(kuò)容，強(qiáng)行征地、拆遷，引發(fā)諸多社會(huì)矛盾，在改進(jìn)城市面貌、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，亦埋下諸多隱患。

地方政府之所以有恃無(wú)恐，與現(xiàn)行的土地管理制度安排有很大關(guān)系。按現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村集體所有的土地必須通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，交易的主體是政府，而非農(nóng)民個(gè)人。

地方政府既是土地管理者，同時(shí)又是土地經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)對(duì)土地供應(yīng)的壟斷地位，推高地價(jià)、房?jī)r(jià)，獲取高額土地出讓收益。在這場(chǎng)由地方政府主導(dǎo)、以廉價(jià)方式購(gòu)買(補(bǔ)償)的土地國(guó)有化過(guò)程中，地方政府為追求土地收益最大化，在實(shí)際操作中，容易在征地時(shí)刻意壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，突破耕地保護(hù)政策紅線，擅自更改土地利用規(guī)劃，侵害農(nóng)民利益事件時(shí)常發(fā)生。

在地方政府壟斷土地供應(yīng)的既有格局之下，地價(jià)、房?jī)r(jià)下跌與其利益相悖，因而會(huì)采取減少供地面積等方式維持高地價(jià)、高房?jī)r(jià)。這也成為近年中央數(shù)次房地產(chǎn)調(diào)控政策難以奏效的一個(gè)重要原因。

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，只有將地方政府經(jīng)營(yíng)土地職能剝離出來(lái)才能解決問(wèn)題，否則將管理和經(jīng)營(yíng)職能混在一起，管理必然是虛的。

更多的建議指向是，現(xiàn)行土地批租制亦需改良，遏制地方政府的賣地沖動(dòng)。

“2009年我們提出分期支付土地出讓金的建議。”安邦集團(tuán)高級(jí)研究員唐黎明指出，這樣可以較好地解決政府和開(kāi)發(fā)商的短期行為，在政府、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者之間形成相對(duì)的利益平衡。

各地現(xiàn)行的土地出讓制度為批租制，即一次性收取未來(lái)幾十年的全部地租，這一制度安排飽受爭(zhēng)議。除了批租制外，國(guó)際上還有年租制(按年收取地租)、混合制(既有批租，也有年租)，混合制以香港為典型代表?；旌象w制包含“價(jià)”和“租”兩個(gè)部分：土地使用權(quán)拍賣時(shí)，一次性收取土地出讓金；出讓期內(nèi)，按年征收租金。

唐黎明建議借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，她認(rèn)為，實(shí)行混合體制后，土地的初始出讓價(jià)格會(huì)下降，因?yàn)橐徊糠值刈鈺?huì)從初始地價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槟曜饨稹?/P>

香港的土地基金制度，亦得到多方重視。在此制度下，土地批租的一半收入歸當(dāng)期政府使用，另一半收入歸未來(lái)政府使用。這樣既可以滿足土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的資金需求，又可以抑制地方政府過(guò)度出讓土地的短期行為。

改變土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)，打破政府對(duì)土地市場(chǎng)壟斷，改良土地批租制，是旨在建立合理的激勵(lì)機(jī)制，矯正過(guò)往的短期、扭曲行為，遏制地方政府強(qiáng)烈的賣地沖動(dòng)。

但不少人提及，要根治土地財(cái)政難題，尚需合理劃分中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)，同時(shí)要為地方政府尋找一條穩(wěn)定的收入來(lái)源，部分學(xué)者建議開(kāi)征物業(yè)稅逐步替代土地財(cái)政。

新稅源與城鎮(zhèn)化契機(jī)

深圳市是“賣地生財(cái)”的發(fā)源地，曾高度依賴土地財(cái)政。不過(guò)隨著轄區(qū)內(nèi)可利用土地的逐漸減少，土地出讓收入占政府收入的比重已日益見(jiàn)小，甚至出現(xiàn)無(wú)地可賣的局面。2011年，深圳財(cái)政收入超過(guò)1300億元，在全國(guó)各城市中名列前茅，而土地出讓收入不足100億元。

深圳市房地產(chǎn)研究中心主任王鋒告訴《財(cái)經(jīng)》記者，深圳每年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入都很大，但已經(jīng)走過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠土地出讓收入的階段。

“十二五”期間，深圳將重點(diǎn)加強(qiáng)東部軌道交通建設(shè)，到2016年將擁有10條地鐵線路，形成348公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。如此大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所需資金規(guī)?？上攵?。據(jù)了解，地鐵建設(shè)投入除了一部分公共財(cái)政投入外，主要靠市場(chǎng)化運(yùn)作籌資。

在“土地生財(cái)”之路走不通的時(shí)候，深圳市尋找新的稅收增長(zhǎng)來(lái)源，即通過(guò)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，逐步擺脫土地財(cái)政。

深圳市頗具代表性，它所遭遇的困惑與被迫轉(zhuǎn)型亦可為其他地區(qū)借鑒。

在王鋒看來(lái)，很多地方政府熱衷參與大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)，而稅收收入又有限，只能依賴土地財(cái)政。對(duì)土地財(cái)政依賴過(guò)大，導(dǎo)致對(duì)土地粗放型的利用和無(wú)序的使用，本就不可持續(xù)。

國(guó)家推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，或許是土地財(cái)政的最后盛宴。

十八大報(bào)告提出，要優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的格局，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，這其中就有城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和布局的問(wèn)題。土地的城鎮(zhèn)化將是不可忽視，也無(wú)法越過(guò)的一環(huán)。在此政策號(hào)召下，一些地方政府勢(shì)必做大土地供應(yīng)增量，繼續(xù)走賣地生財(cái)老路。

土地出讓金下滑態(tài)勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，土地財(cái)政模式亟須改革已成共識(shí)，受訪的專家建議政府部門應(yīng)及早為土地財(cái)政退出歷史舞臺(tái)綢繆。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在“財(cái)經(jīng)年會(huì)”上稱，要按照市場(chǎng)化的方向走，絕不僅僅是對(duì)現(xiàn)行制度斷然否定，或者不加條件地肯定。這個(gè)制度支撐30年高速發(fā)展，有它的合理性，但它同樣存在缺點(diǎn)，在現(xiàn)行機(jī)制的運(yùn)行下，它仍然有一定的作用和向前推進(jìn)改善的地方。

“土地財(cái)政改革的方向要非常明確，這是一個(gè)憲法問(wèn)題！”北京大學(xué)教授周其仁說(shuō)，靠政治強(qiáng)制力得到市場(chǎng)，在憲法上是不可以的，它歪曲了社會(huì)、國(guó)家、公民市場(chǎng)之間的關(guān)系。這么多地方政府介入土地財(cái)政，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

周其仁建議，一要用財(cái)產(chǎn)稅收替代，目前房產(chǎn)稅僅在上海、重慶兩市試點(diǎn)，應(yīng)該擴(kuò)大試點(diǎn)，增加強(qiáng)度；二要把利益軌道弄清楚，即把拿地去賣的軌道定量減下來(lái)，這不光是資源配置效率問(wèn)題，還會(huì)影響收入分配及社會(huì)進(jìn)步。

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