農業(yè)是我國經濟的基礎，土地制度是農村經濟制度的根基。農村土地制度的變遷與發(fā)展，不僅關系到農業(yè)現(xiàn)代化的有效推進，還對整個社會經濟的發(fā)展具有舉足輕重的作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農村土地制度改革為“三農”問題的解決提供了基礎保障。

近年來，隨著鄉(xiāng)村建設的推進，國家在農業(yè)現(xiàn)代化、智慧農業(yè)、土地政策、扶貧攻堅、農業(yè)旅游、金融支持等多方面都發(fā)布了一系列政策。而土地政策是持續(xù)性最強，對鄉(xiāng)村改革影響最大的政策?？梢哉f，一切鄉(xiāng)村發(fā)展路徑都離不開土地政策的支持，土地政策的改革將加快鄉(xiāng)村振興的步伐。

農村土地制度的改革堅持三條底線，即土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。

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農村土地改革的四個重要方向

一、農村土地承包經營權改革：

嚴格保護農戶承包權，加快放活土地經營權

農村土地承包經營權改革的基礎是土地確權，2011年國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》，首次從國家層面提出土地確權。2014年，我國開始為承包地確權頒證，截至2017年年底，農村已經有82%的承包地完成確權，計劃到2018年，農村土地確權全面完成。

在農村土地確權基礎上，2016年10月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確農村土地所有權、承包權、經營權的三權分置格局。

農村土地“三權分置”格局

二、農村宅基地制度改革：

保障農戶宅基地用益物權

2014年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》發(fā)布，標志著我國“三塊地改革”正式進入試點階段。2015年國土資源部批準了15個縣(市)作為農村宅基地制度改革試點，推行集體土地的改革方案。2016年中央1號文件提出要加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證工作。2017年中央1號文件提出，全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。

2017年是宅基地改革快速推進的一年，宅基地試點從15個擴大到33個。8月，住房城鄉(xiāng)建設部《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》印發(fā)，啟動租賃住房試點，并確定了13個改革試點城市。11月，十九屆中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，強調在已經試點的33個縣基礎上，再次拓展宅基地改革試點范圍，并針對宅基地改革中存在的問題，提出不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件的新要求。

從2015年開始的宅基地改革試點主要從三方面探索了農村宅基地管理的新路徑。

宅基地改革試點的主要內容

三、農村土地征收制度改革：

全方位保障農民征地后的利益

黨的十八屆三中全會增加了被征地農民的補償辦法，并在此后發(fā)布的農村政策中，不斷明確政策方向與具體措施。

土地征收制度改革中的農民安置與征收辦法

2016年發(fā)布的《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》中強調推進農村土地征收改革試點工作;

2017年2月，《中共中央國務院關于加強保護和改進占補平衡的意見》出臺，強調對耕地保護責任主體的補償激勵，實行跨地區(qū)補充耕地利益調節(jié);同年12月，國土資源部副部長曹衛(wèi)星表示，國土部將進一步深化征地制度改革，切實維護農民土地權益。

2018年3月，國務院辦公廳印發(fā)的《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》指出，耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，由于城市發(fā)展和基礎設施建設等占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地的，可申請國家統(tǒng)籌補充;資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口的，可申請國家統(tǒng)籌補充。新制度的實行，使得耕地指標能夠跨省調劑，調劑雙方都能從中獲取有利于自身發(fā)展的利益，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下國家統(tǒng)籌土地利用的有益實踐。

四、農村集體經營性建設用地制度改革：

建立入市制度

農村集體經營性建設用地制度的改革是近年來鄉(xiāng)村建設的基礎與條件。2014年的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出了集體土地入市的大方向。政策強調，完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能;明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑，適當提高農民集體和個人分享的增值收益;建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。同年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中指出，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2016年5月，中國銀監(jiān)會國土資源部印發(fā)《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》，規(guī)范推進農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款工作，規(guī)定在堅持土地公有制性質不變，耕地紅線不突破，農民利益不受損的前提下，開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款工作，落實農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。

2017年中央1號文件再次強調集體經營性建設用地入市的土地改革方向，明確推進農村集體經營性資產股份合作制改革，確認成員身份，量化經營性資產，保障農民集體資產權利。2018年1號文件指出，加快推進集體經營性資產股份合作制改革，為今后一段時間農村集體經營性建設用地制度改革指明了重點方向。農村集體經營性建設用地改革在全國的試點工作主要在三個方面進行了嘗試與突破。

一是土地抵押融資，在集體經營性建設用地與國有土地“同權同價”的總原則下，集體經營性建設用地擁有抵押貸款權，可以通過土地抵押進行融資。

二是分散零星土地調整集中入市，由于土地分布不均，碎片化嚴重，試點縣多采用土地統(tǒng)籌，集中入市的方式。

三是建立土地收益調節(jié)機制。土地改革的一個重要目的就是增加農民收入，支持農村可持續(xù)發(fā)展，因此，幾乎所有的集體經營性建設用地設點縣(區(qū))都設計了收益調節(jié)機制。

2018年是農村土地制度改革的收官之年，農村集體產權制度改革試點將繼續(xù)增加，相關政策和要求備受矚目。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導下，國家將加快推進農村土地流轉，處理好流轉過程中土地與農民的關系，保障農民權益，帶動農民增收，采取靈活多變的形式高效利用集體資產，通過農業(yè)供給側結構性改革推動農業(yè)現(xiàn)代化進程，從而實現(xiàn)農村社會經濟的繁榮發(fā)展。

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