土地是特色小城鎮(zhèn)在開發(fā)建設(shè)過程中不可或缺的要素，只留足城鎮(zhèn)發(fā)展空間是不夠的，要以產(chǎn)業(yè)為重 點，明確其重 點產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)的土地需求。以首批127個全國特色小鎮(zhèn)為例，平均建成區(qū)規(guī)模為6.68平方公里，面積是80%的鎮(zhèn)的兩倍，是縣城建成區(qū)平均面積的一半強，雖然用地數(shù)據(jù)亮眼，但是入選的特色小鎮(zhèn)仍反映建設(shè)用地指標是制約城鎮(zhèn)建設(shè)項目發(fā)展的 主要問題。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展的土地要素保障是亟待破解的難題。有些小鎮(zhèn)違規(guī)占用永 久基本農(nóng)田、破壞生態(tài)保護紅線，比如萬年縣貴澳農(nóng)旅數(shù)據(jù)小鎮(zhèn)違規(guī)占用農(nóng)用地被除名，也有一些有“房地產(chǎn)傾向”的小鎮(zhèn)以“產(chǎn)業(yè)”名義圈地也已被淘汰，比如?？谑刑绦℃?zhèn)實際是房地產(chǎn)小區(qū)項目。種種違規(guī)做法，致使中 央及地方收緊政策，嚴控特色小鎮(zhèn)用地指標，大量項目的取地一度陷入停滯。

多年來，國家和地方對特色小鎮(zhèn)的用地政策也給與了積極的探索和有益的嘗試，比如浙江省提出“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，并提出實行“點狀布局”的創(chuàng)新模式；湖北省、陜西省實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標；重慶市、福建省專項下達特色小鎮(zhèn)示范點建設(shè)用地計劃指標......這些都為特色小鎮(zhèn)的取地用地提供了機會。

針對特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地配置存在的問題，綠維文旅提出了特色小城鎮(zhèn)土地利用的建議，通過土地資源集約節(jié)約利用、盤活低效閑置建設(shè)用地等六大對策，為各地特色小鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的土堆難題提供借鑒思路。

為了研究方便，本文根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯的不同，將特色小城鎮(zhèn)較為籠統(tǒng)的劃分為產(chǎn)業(yè)型和文化旅游型兩大類。并結(jié)合前兩批國級特色小鎮(zhèn)的土地開發(fā)利用情況，總結(jié)特色小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀開發(fā)建設(shè)過程中土地配置存在的問題及解決對策。

建設(shè)用地配置存在的問題

（一）人口與用地指標不匹配，導致土地集約節(jié)約程度不高

不同類型的特色小城鎮(zhèn)，人口預測指標和方法不同，因子選取各異，所以對用地指標的配置就會有差異。但特色小城鎮(zhèn)面臨兩個明顯的特點，東部沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模普遍較大，而內(nèi)陸地區(qū)小城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模普遍較小。根據(jù)中小城市發(fā)展戰(zhàn)略研究院對首批127 個國級特色小鎮(zhèn)大數(shù)據(jù)（5 個數(shù)據(jù)缺失）分析，人均建設(shè)用地面積243.75 平方米，指標偏高、小鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放、土地集約節(jié)約程度不高。即使如此，入選的特色小城鎮(zhèn)普遍反應建設(shè)用地指標是制約小城鎮(zhèn)建設(shè)項目發(fā)展的主要問題。

文化旅游型特色小城鎮(zhèn)面臨的土地問題是總量供給缺失。一般城市土地利用總體規(guī)劃和城市用地指標中沒有旅游性質(zhì)用地指標配置，按照2012 年1 月1 日起實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，城市建設(shè)用地標準要求“用地統(tǒng)計范圍與人口統(tǒng)計范圍須一致”，也就是“以當?shù)厝丝诖_定用地指標”。其中人口規(guī)模是按照區(qū)域常住人口進行統(tǒng)計，沒有短期“流動人口”用地配給，造成旅游用地指標從根源上缺失，難以滿足旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求。

在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中“旅游用地”沒有分類，也就沒有相應指標的配置，現(xiàn)有旅游用地基本沿襲“工業(yè)”項目發(fā)展模式，忽略了旅游外向性用地、適度集約用地、普適性用地等特質(zhì)。產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)人口數(shù)量是基于傳統(tǒng)人口規(guī)模預測方法來計算的，包括帶眷系數(shù)法、生產(chǎn)函數(shù)法、勞動力需求預測分析法、勞動平衡法等。但是新形勢下，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)人口預測會產(chǎn)生很大偏差，造成土地資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施配置、戰(zhàn)略決策都會有失誤。

（二）新增用地需求大，保障難度較高

特色小城鎮(zhèn)建設(shè)需要建設(shè)用地，但各省份每年大量的用地指標需要投向民生基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項目，結(jié)余指標數(shù)量有限，保障特色小城鎮(zhèn)建設(shè)需求的難度較大，而這些問題都是國家層面的政策控制，各城鎮(zhèn)基本上無能為力。

國家及各地方對新增建設(shè)用地審批權(quán)限越來越嚴格，若出現(xiàn)違反規(guī)劃、超計劃用地，基本農(nóng)田保護責任、耕地占補平衡任務不落實，土地節(jié)約集約利用水平低下等情況，將相應扣減土地利用年度計劃中的新增建設(shè)用地指標；情節(jié)嚴重的，在整改到位前，將暫停該地區(qū)新增建設(shè)用地審批。

（三）土地配置結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)劃管控力度不足

文化旅游型特色小城鎮(zhèn)，普遍存在建筑密度和容積率較低，公共設(shè)施用地配置不完善，綠化用地占比較小等結(jié)構(gòu)不合理、利用效能低下的問題。

產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)，存在著“多圈少建、圈而慢建”等現(xiàn)象，其粗放、低效利用土地形式較為嚴峻。一些特色小城鎮(zhèn)不遵照上位規(guī)劃指導性，盲目要求政府新增建設(shè)指標，使得總體規(guī)劃失去管制作用。

（四）存量用地規(guī)模大，但未高效盤活利用

如上所述，新增建設(shè)用地指標報批難度大，報批成本越來越高，報批周期較長，涉及征地、拆遷、補償、安置等一系列問題。而城鎮(zhèn)中存在很多閑置土地、廢舊用地和工業(yè)廠房可以直接盤活利用，但一些特色小城鎮(zhèn)沒有合理利用存量資源，導致很多低效土地荒廢。

（五）土地供后監(jiān)管存“盲區(qū)”

一些產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)土地出讓后，企業(yè)僅投資興建了部分區(qū)域，其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物，這樣企業(yè)就可以利用土地向銀行抵押融資，甚至通過大規(guī)模“囤地”，以待城市擴展，工業(yè)土地用途變更，實現(xiàn)土地“增值收益”。土地供應后，用的合理不合理，是否達到集約節(jié)約要求，國土部門“鞭長莫及”。

（六）土地利用政策針對性弱

國家層面針對特色小城鎮(zhèn)建設(shè)制定了4 條支持政策：一是規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；二是建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機制，允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)、符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準后對土地進行再開發(fā)；三是因地制宜推進低丘緩坡地開發(fā)；四是完善集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用流轉(zhuǎn)機制。盡管政策發(fā)揮了積極有效的作用，但也存在政策普適性較強而針對性不足的問題。

特色小城鎮(zhèn)土地利用對策建議

（一）土地資源集約節(jié)約利用

集中土地有限資源，發(fā)揮規(guī)模效應，可通過四方面實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用：

一，科學合理的人口預測是正確配置產(chǎn)業(yè)設(shè)施和旅游服務設(shè)施的前提，可避免用地規(guī)模浪費，另外應積極打造設(shè)施資源共建共享。

二，加強用地計劃管理和指標控制，可依情況適當提高建筑密度和容積率。

三，發(fā)揮地價的調(diào)控作用。促進土地集約利用水平的提高，以地價為杠桿，實現(xiàn)對土地經(jīng)營監(jiān)管調(diào)控。

四，加強對農(nóng)用耕地的控制力度。建立農(nóng)用耕地保護區(qū)，加大力度建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，治理中、低產(chǎn)量耕地，間接提高土地利用率，從而達到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的節(jié)約集約利用。

（二）優(yōu)化配置土地利用空間

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會經(jīng)濟性進行適當比配，優(yōu)化是在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進行目標優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益優(yōu)化。

一，針對產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)，加強產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同，打造順暢的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，并在空間上實現(xiàn)科學布局，引導產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約；產(chǎn)業(yè)選擇上注重消耗能源較少的項目，糾正工業(yè)用地規(guī)模過大、產(chǎn)業(yè)定位不清晰問題。特別是中西部地區(qū)從實際出發(fā)，科學推進特色小城鎮(zhèn)建設(shè)布局，走少而特、少而精、少而專的發(fā)展之路，避免過度追求數(shù)量目標和投資規(guī)模。

二，合理調(diào)整建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)?？刂粕a(chǎn)用地、保障生活用地、增加生態(tài)用地。

（三）盤活低效閑置建設(shè)用地

針對新增建設(shè)指標保障性難的問題，全力推動低效用地再開發(fā)工作，放寬低效用地盤活政策的管控，提高存量土地利用率，將雞肋土地變黃金地。

目前福建省特色小鎮(zhèn)用地政策規(guī)定，對工礦廠房、倉儲用房進行改建及利用地下空間，提高容積率的，可不再補繳土地價款差額；河南省鼓勵社會資本參與鎮(zhèn)區(qū)廢舊廠房改造和荒地、廢棄地開發(fā)利用以及低效用地再開發(fā)；杭州累計15萬畝土地新生，變低效用地為雙創(chuàng)樣板。

（四）嚴控土地房地產(chǎn)化傾向

嚴控地產(chǎn)化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例，根據(jù)常住人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口規(guī)劃的合理預測，確定住宅用地總量，在拿地平衡上，產(chǎn)業(yè)用地與住宅用地比例一般可按5 ∶ 5 或者6 ∶ 4 配比來平衡，即從土地供給環(huán)節(jié)控制房地產(chǎn)過度開發(fā)；二是對產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關(guān)，防止“以產(chǎn)業(yè)之名，行地產(chǎn)之實”。

除此之外，每個特色小城鎮(zhèn)必須詳細公開規(guī)劃信息、招商信息、產(chǎn)業(yè)信息、運營信息，以便社會監(jiān)督；三是有完善的退出機制，定期明察暗訪，防止已經(jīng)獲得特色小鎮(zhèn)稱號的后期轉(zhuǎn)向地產(chǎn)開發(fā)。

（五）制定靈活的用地政策

在國家對特色小城鎮(zhèn)土地支持政策之外，各地應結(jié)合實際現(xiàn)狀積極探索土地用地政策，進行靈活創(chuàng)新，加大盤活低效存量建設(shè)用地。探索城鄉(xiāng)用地增減掛鉤和集體土地流轉(zhuǎn)和租賃，鼓勵集體建設(shè)用地以使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，有序進行農(nóng)家樂、牧家樂、家庭旅館、農(nóng)莊旅游等開發(fā)項目試點。在拿地平衡上，可探索住宅、產(chǎn)業(yè)用地捆綁出讓。

佛山南海作為我國集體用地改革的試驗區(qū)，在很多實施途徑上都可為特色小鎮(zhèn)拿地提供借鑒。根據(jù)南海“53 號文”探索實施的“混合功能出讓”的新供地方式，連片的工業(yè)區(qū)、村集體工業(yè)園區(qū)可在規(guī)劃的引領(lǐng)下，允許部分土地在符合環(huán)保要求、安全生產(chǎn)要求下，探索商住混合工業(yè)的用地功能，即通過住宅用地與產(chǎn)業(yè)用地捆綁拿地的方式，來獲取住宅用地。允許通過借用、租用現(xiàn)狀空閑土地的形式，拆除部分破舊住宅，打造多處綠地廣場。允許部分小鎮(zhèn)將開敞空間、綠地廣場、非硬化地面的閑置空間等類型用地納入非建設(shè)用地管理，通過建設(shè)用地指標騰挪，平衡特色小城鎮(zhèn)土地指標。

從2015年起，浙江省在全國率先探索“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點，在“零占耕地、少占農(nóng)用地，充分利用山坡地”前提下，實行“依山就勢、點狀布局、垂直開發(fā)”，建成了一批“房在林中、園在山中”的生態(tài)型村鎮(zhèn)和旅游度假村，節(jié)省建設(shè)用地指標2萬畝。“坡地村鎮(zhèn)”也讓地理位置本不占優(yōu)的村鎮(zhèn)，通過巧借山水，手握跨越發(fā)展的“金鑰匙”，變道走上了農(nóng)旅融合的高速路。比如浙江吳興西部的妙西境內(nèi)全部是丘陵山地，交通不便、開發(fā)成本過高，2015年至2018年初，妙西一口氣申報了9個“坡地村鎮(zhèn)”項目。

（六）加強政府土地監(jiān)督管控

特色小城鎮(zhèn)土地開發(fā)應堅持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”。開發(fā)建設(shè)過程中以鎮(zhèn)、村土地利用規(guī)劃為依據(jù)，發(fā)揮其引導和管控作用，針對特色小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的5條基本輪廓線，即生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線、小鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€和小鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展邊界線進行科學的規(guī)劃管控。

政府在規(guī)劃管控上要適度合理，不能制定所謂行政命令，不能人為確定指標，而是要通過改革來創(chuàng)造權(quán)利分配的機會，運用價格機制調(diào)控土地。政府督查機構(gòu)應加強動態(tài)巡查，建立集約節(jié)約用地責任機制，批前、批中、批后要全面跟蹤監(jiān)督檢查，實施全程監(jiān)管。

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