3.4 農(nóng)村耕地與建設(shè)用地征用與交易

3.4.1 《憲法》精神

按照新修訂的《憲法》，我國的征地制度包括征用和征收。國家為公共利益的需要，可以征用或征收農(nóng)民集體土地，并給予合理補(bǔ)償。征用是在緊急情況下，國家強(qiáng)制性使用農(nóng)民集體土地，并給予適當(dāng)補(bǔ)償。征用不改變土地所有權(quán)，使用結(jié)束后應(yīng)及時(shí)恢復(fù)土地使用條件并退還原土地所有者。無論是征收還是征用農(nóng)民集體土地，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格用于不以盈利為目的、為社會(huì)公眾服務(wù)、效益為社會(huì)共享的公共設(shè)施和公益事業(yè)，以及關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。

3.4.1 我國目前村鎮(zhèn)建設(shè)用地狀況

國土資源部土地整理中心專家徐雪林日前在此間指出，目前我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍，且用地布局散亂、分散無序，粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重。 

徐雪林說，目前，我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)１６．４萬平方公里，接近于河南省的總面積，人均用地１８５平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、集鎮(zhèn)村莊發(fā)展規(guī)劃，對農(nóng)村利用不充分的建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治，提高土地利用率，對進(jìn)一步緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾意義重大。  

3.4.2 農(nóng)村征地制度改革趨勢與建議

認(rèn)真執(zhí)行征地聽證程序，確保農(nóng)民的意愿得以充分地表達(dá)。按照國土資源聽證規(guī)定的有關(guān)規(guī)定，完善各省市的征地聽證程序，切實(shí)履行征地程序中的告知義務(wù)，積極引導(dǎo)土地權(quán)利人和農(nóng)村集體組織積極參與征地聽證，從而將被征地人的意愿表達(dá)納入合法有序的軌道，杜絕采取“征地先行、爭議后決”的做法，沒有執(zhí)行征地聽證程序的堅(jiān)決停止征地。 

擴(kuò)大征地信息發(fā)布渠道，加大征地前有關(guān)政策法規(guī)的宣傳力度。完善政府征地政策的發(fā)布平臺(tái)和傳播渠道，保證讓被征地農(nóng)民及時(shí)、全面、正確地了解有關(guān)征地的政策法規(guī)，增強(qiáng)政策法規(guī)的透明度，確保政府依法征地。 

強(qiáng)化村務(wù)公開，落實(shí)村民自治，確保征地過程的民主參與。村級(jí)自治組織和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)村民委員會(huì)組織法、農(nóng)村土地承包法的要求，將征地事務(wù)納入村務(wù)公開的重要內(nèi)容，建立公示制度，依法民主管理征地補(bǔ)償款等征地事務(wù)，真正讓被征地農(nóng)民行使民主參與、民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法利益。 

制訂《集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償評估辦法》，實(shí)現(xiàn)公平的補(bǔ)償。根據(jù)上海等地的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡快制定《集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償評估辦法》，建立農(nóng)村集體土地征用拆遷房屋的中介評估機(jī)制，城鄉(xiāng)一體的價(jià)格評估和利益保護(hù)機(jī)制，保證農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償有一個(gè)公平合理的標(biāo)準(zhǔn)，從而有效防范征地糾紛。 

完善征地糾紛的調(diào)處機(jī)制，及時(shí)解決征地糾紛。政府是征地的決策者和行為人，自然不能“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”。所以必須在現(xiàn)有的制度框架下，充分發(fā)揮人大監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用，探索建立征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)土地征收征用制度改革。

3.4.3 完善對被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制

第一，完善征地制度，保證失地農(nóng)民享有充分的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)征地過程公開、公平、公正。 

第二，解決征地后失地農(nóng)民基本生活問題。土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民生活的最基本的保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。對純農(nóng)戶來說，失去土地便意味著生活保障的喪失。 

第三，提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，確保足額兌現(xiàn)，明確土地補(bǔ)償費(fèi)的分配管理。國家應(yīng)統(tǒng)一制定同一區(qū)域內(nèi)的征地綜合補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，妥善解決征地工作過程中出現(xiàn)各種補(bǔ)償不均的問題。還應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行政務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，加強(qiáng)對征地費(fèi)使用情況的監(jiān)督，及時(shí)將補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)額度和每戶農(nóng)民資金到位等情況公示，嚴(yán)禁挪作它用。應(yīng)確保征地后農(nóng)民的生活水平不降低。 

第四，引導(dǎo)就業(yè)，進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，扶持創(chuàng)業(yè)，給失地農(nóng)民以城市居民待遇。就業(yè)是失地農(nóng)民最好的社會(huì)保障，建議政府從土地出讓金中劃出一定比例的資金用于對其進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，為其再就業(yè)創(chuàng)造條件和提供機(jī)會(huì)，多渠道、多方式解決就業(yè)問題，并對其就業(yè)給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜。

3.4.4 建立集體土地征購制度

非公益性項(xiàng)目用地不能啟動(dòng)國家征地權(quán)，對于那些符合土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的經(jīng)營性項(xiàng)目用地，就有必要建立征購制度。所謂征購，就是土地征購主體受權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃的范圍內(nèi)，按照公開、公平、公正、等價(jià)有償?shù)脑瓌t，以市場價(jià)格給農(nóng)民補(bǔ)償，將農(nóng)民集體所有的土地變更為國有土地。

征購的范圍，主要是農(nóng)村規(guī)劃范圍內(nèi)的非公益性項(xiàng)目用地。條件成熟的地區(qū)，可以結(jié)合撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤銷鄉(xiāng)村建制和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”工作，將該地區(qū)的土地全部征購。如果該地區(qū)的全部土地由于征收、征購變?yōu)閲?，或可稱之為土地的“國有化”。這種“國有化”應(yīng)完全是農(nóng)民自愿的，不能帶有任何強(qiáng)制性。撤銷鄉(xiāng)村建制的地方，原來的集體經(jīng)濟(jì)組織可以成立集體資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，例如改組為農(nóng)工商集團(tuán)，負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的經(jīng)營，包括土地收益的管理和分配。原有的村委會(huì)等村民自治組織則可以改組為街道辦事處。

征購的主體應(yīng)為城市政府，具體可由當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)實(shí)施。政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)征購農(nóng)村集體土地需要巨量的資金，資金來源可以通過投融資體制創(chuàng)新來解決。除了自有資金和銀行貸款外，可以考慮發(fā)行土地債券和信托基金。應(yīng)允許農(nóng)民購買債券和信托基金來參與土地一級(jí)開發(fā)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.4.5 建立農(nóng)村集體土地一級(jí)市場

公益性項(xiàng)目用地國家可以采用征收手段，非公益性用地可以采用征購方式，那么還有一些非公益性的項(xiàng)目用地，如商業(yè)、旅游、娛樂、金融等經(jīng)營性用地，農(nóng)民集體不愿被征購怎么辦呢？因此就有必要建立一個(gè)農(nóng)村集體土地一級(jí)市場。實(shí)際上，小城鎮(zhèn)一直存在著農(nóng)村集體土地私下出讓、出租的現(xiàn)象，這種非法的、地下的市場可稱之為黑色、灰色或隱形的農(nóng)村土地市場。

現(xiàn)行的土地市場模式是土地征收+國有土地一級(jí)市場。農(nóng)村集體土地沒有一級(jí)市場，農(nóng)民集體不能將自己土地的使用權(quán)出讓給用地單位。項(xiàng)目用地只能先由國家征收為國有，再將國有土地使用權(quán)出讓或租賃給用地單位。這種征收+國有土地一級(jí)市場的壟斷體制，給一些不法分子尋租創(chuàng)造了可乘之機(jī)。

因此，必須打破政府壟斷土地一級(jí)市場的體制，建立與國有土地一級(jí)市場相對應(yīng)的集體土地一級(jí)市場，形成 “城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級(jí)市場”。在市場中的土地權(quán)利主體不僅可以是國家，也可以是農(nóng)民集體。所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，就是要消除城鄉(xiāng)壁壘，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)營性用地，一律進(jìn)入土地市場公開交易。“統(tǒng)一的市場”，主要是指交易政策法規(guī)一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說只有一個(gè)有形市場。相反，小城鎮(zhèn)建設(shè)中涉及的農(nóng)村集體土地由于地域廣闊、區(qū)域分散、位置不動(dòng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異，交易地塊小等特性，適宜建立區(qū)域分市場。目前各大城市都設(shè)有“土地交易市場”，主要從事國有土地使用權(quán)交易?？梢钥紤]在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，在城市的遠(yuǎn)郊區(qū)縣設(shè)立土地交易分市場，作為農(nóng)村集體土地交易的主要平臺(tái)。

農(nóng)民集體和農(nóng)戶除了可以在土地利用總體規(guī)劃確定的非農(nóng)建設(shè)用地范圍內(nèi)，按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃規(guī)定的用途，通過土地交易市場出讓土地使用權(quán)之外，還可以以土地使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的合作開發(fā)，也可以由農(nóng)民自行開發(fā)經(jīng)營。

3.4.6 產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的問題

無論是征地制度改革，還是產(chǎn)權(quán)交易制度改革、建立集體土地市場，其前提條件首先是要完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，明確集體土地產(chǎn)權(quán)代表。為此，需核發(fā)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證、土地使用權(quán)證，明確集體土地所有者代表、土地使用者，保護(hù)土地所有者、使用者的權(quán)益；二是量化土地資產(chǎn)，將土地資產(chǎn)量化到每一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，真正體現(xiàn)農(nóng)民個(gè)人的土地產(chǎn)權(quán)份額；三是明確農(nóng)民住房的私有產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證，顯化農(nóng)民對自己宅基地及住宅的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)利和收益分配權(quán)利。

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