林峰：全域旅游PPP模式研究

2019-09-03 綠維文旅 標簽：全域旅游

全域旅游是靠資源、業(yè)態(tài)、產品、基礎設施和公共服務設施支撐起來的目的地綜合發(fā)展體系，其開發(fā)需要海量的資金支持。PPP模式的運用，是在全域旅游建設中政府充分發(fā)揮引領作用、企業(yè)充分發(fā)揮市場敏感度與專業(yè)度的重要渠道，有助于破解地方政府資金困局，解決長期以來制約旅游行業(yè)轉型升級的融資建設問題與經營管理問題。

綠維文旅董事長林峰博士從全域旅游的概念特征及開發(fā)理念出發(fā)，解讀PPP運作在全域旅游開發(fā)中的優(yōu)勢，并對全域旅游PPP的開發(fā)模式及項目開發(fā)類型進行了詳細的闡釋。

經濟新常態(tài)背景下，需要通過發(fā)展全域旅游來促進旅游業(yè)的轉型升級。全域旅游是靠資源、業(yè)態(tài)、產品、基礎設施和公共服務設施支撐起來的目的地綜合發(fā)展體系，其開發(fā)需要海量的資金支持，PPP模式正是通過各級政府的主導和統籌，高效配置各類市場資源，發(fā)揮企業(yè)投資、經營和服務的優(yōu)勢，從而破解地方政府建設資金困局，形成政府與社會資本聯動、社會多層次全方位共建共享的格局。

一、全域旅游的概念特征及開發(fā)理念

（一）全域旅游的概念特征

根據國家官方定義，全域旅游是指在一定的行政區(qū)域內，以旅游業(yè)為優(yōu)勢主導產業(yè)，實現區(qū)域資源有機整合、產業(yè)深度融合發(fā)展和全社會共同參與，通過旅游業(yè)帶動乃至于統領經濟社會全面發(fā)展的一種新的區(qū)域旅游發(fā)展理念和模式。

從概念中可以看出，全域旅游是一種綜合發(fā)展的理念，是突破傳統的景點旅游模式，解決如何運用旅游產業(yè)工具，推動社會發(fā)展達到更高層次的重要推手。

（二）全域旅游的開發(fā)理念

1、以“旅游+”為核心理念

“旅游 +”是實現全域旅游的最根本措施，也是推動區(qū)域經濟轉型升級的新引擎。其核心在于通過旅游把人有效聚集到目的地，通過與農業(yè)、工業(yè)、文化、教育、養(yǎng)生、養(yǎng)老等的高度融合與創(chuàng)新轉化為消費項目，進而有效帶動和整合多個產業(yè)發(fā)展。

2、全域旅游開發(fā)的“新四觀”

在全域旅游的視角下，旅游目的地的開發(fā)要樹立新的資源觀、市場觀、要素觀和發(fā)展觀，促進全域資源的共建共享、結構化體系化的市場開拓、旅游全要素的多元審視和綜合開發(fā)、全產業(yè)鏈的整體發(fā)展。（擴展閱讀：中國旅游日 | 自主旅游時代的全域旅游“新四觀”）

3、全域旅游開發(fā)的“因地制宜”思維

對不同區(qū)位、不同先天資源、不同發(fā)展階段的城市，全域旅游建設的工作重點、方法思路、實現周期、難易程度都有所不同。因此，做全域旅游應立足地方旅游發(fā)展條件和發(fā)展階段，著眼于市場要素的配置，有的放矢，立邏輯，找抓手，達目標。

首先，全域旅游的開發(fā)必須立足于自身特點，從市場需求出發(fā)，開發(fā)相應的核心旅游產品。

其次，全域旅游應該在適合旅游開發(fā)的區(qū)域內，立足地域特色，充分利用“旅游＋”的手段，實現有針對性的產品創(chuàng)新。

二、PPP運作在全域旅游開發(fā)中的優(yōu)勢

全域旅游PPP運作的政策支持

截至目前，國家全域旅游示范區(qū)仍停留在創(chuàng)建階段，相關國家部委尚未公布出已通過驗收、獲得正式命名的全域旅游示范區(qū)?？梢钥闯?，全域旅游的開發(fā)是一個龐大的系統過程，需要在國家政策的指引和市場需求的導向下，形成政府統籌引領、社會共同參與的工作機制，結合在地現狀實際和未來的發(fā)展要求，探索出因地制宜的發(fā)展模式和循序漸進的提升路徑。

文化和旅游部、財政部于2018年4月發(fā)布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，意見中明確提出了鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務供給，要求以全域旅游示范區(qū)為導向，逐步加強旅游基礎設施建設，持續(xù)提升旅游公共服務供給水平，對一定區(qū)域內的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統、旅游資源保護等與酒店、景區(qū)等經營性旅游資源進行整合開發(fā)建設。

兩部委發(fā)布的《意見》，是以供給側結構性改革為主線、緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾、以優(yōu)質旅游發(fā)展為目標的高位戰(zhàn)略謀劃，通過推進旅游景區(qū)、旅游產品、旅游設施等相關建設要素開發(fā)中的混合經濟模式，能夠在改善地方政府資金短缺現狀的同時，優(yōu)化社會資本參與全域旅游開發(fā)的環(huán)境和渠道，將有利于擴大旅游供給、提升旅游質量，發(fā)揮全域旅游在美麗中國、幸福中國建設中的重要作用。

全域旅游發(fā)展理念與PPP的藕合性

全域旅游視角下形成的新型目的地，是一個旅游相關要素配置完備和全面滿足游客體驗需求的綜合性、開放式旅游目的地。旅游產業(yè)的美好前景吸引著社會資本，同時又亟需突破傳統的融資瓶頸，在這一大背景下，全域旅游公益性與商業(yè)性的雙重性質，具備借力 PPP 模式的天然基因。

PPP模式既是融資概念，更是全域旅游項目運營管理概念。PPP模式的運用，有助于解決長期以來制約旅游行業(yè)發(fā)展的融資建設問題與經營管理問題，是在全域旅游建設中政府充分發(fā)揮引領作用、企業(yè)充分發(fā)揮市場敏感度與專業(yè)度的重要渠道，將成為全域旅游新常態(tài)下推動旅游產業(yè)升級的動力性抓手。

采用 PPP 模式，可以匯聚社會資本的投資力量，為區(qū)域旅游項目開發(fā)融資，并且通過提升區(qū)域旅游服務質量等軟件服務，提高目的地旅游服務的水平。通過規(guī)劃、投資、開發(fā)、運營等一系列的整合，PPP 模式將推動區(qū)域旅游產業(yè)的轉型升級。

旅游設施建設中PPP模式的必要性

基礎設施與公共服務建設，是當前旅游發(fā)展乃至區(qū)域綜合發(fā)展的重要基礎性工作，尤其是全域旅游的發(fā)展，要求旅游交通網、智慧旅游網、公共服務體系網三網合一，構建全域覆蓋、全面發(fā)展、具有目的地結構體系的全面性服務架構。

旅游基礎設施與公共服務設施的投融資模式一般是政府投資，以特許經營的方式，形成三種情況：

一是完全無收益的旅游公共產品，其費用由政府全額承擔，如旅游公共交通；

二是有一定收益，但存在巨大資金缺口的公共產品，通過政府彌補缺口的方式，進行特許經營；

三是完全能夠自主經營并實現回報的公共產品，通過特許經營，衍生出旅游產業(yè)鏈，從而實現盈利，形成可持續(xù)經營結構。

前兩種情況，存在“周期長、投入大、持續(xù)維護、回報收回難”等建設難點與瓶頸，而PPP投融資模式將有助于解決這一困局?；A設施與公共服務設施建設由政府主導，由社會資本運營，形成“土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、物業(yè)項目開發(fā)、特許經營服務、產業(yè)發(fā)展服務、其他綜合服務”的項目結構，全面提升運營管理水平，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場化運作的雙重優(yōu)勢。

1、旅游交通設施——構成“道路+節(jié)點”的服務結構

在全域旅游下，旅游交通網絡是空間整合非常重要的一環(huán)，是推進全域旅游建設的重要抓手。通過導入PPP模式，旅游交通設施能夠突破傳統的政府修路形式，修建風景道、自駕道、運動道、休閑道、文化道、賽道等特色道路，形成“大尺度的景觀節(jié)點+服務節(jié)點+休閑度假點+軟性活動”的核心結構。

從投資回報角度而言，旅游道路應在服務理念創(chuàng)新的前提下，遵循“道路是硬件，節(jié)點是重點”的原則，針對市場進行節(jié)點與服務模式的產品化設計，形成度假村、營地、服務站點、驛站、餐飲，戶外活動區(qū)等多樣化的產品，構成收益回報結構，最終構建旅游道路服務體系。

2、旅游環(huán)境衛(wèi)生設施——創(chuàng)新商業(yè)模式

旅游衛(wèi)生設施覆蓋范圍廣，經濟投入較高，因此基于生態(tài)化和科技化的有效利用，通過導入PPP模式形成市場化的連鎖經營結構，是衛(wèi)生設施最重要的提升方向。

目前政府主導、多部門協作的投資運營模式存在著后期運營不積極的弊端，很多城市和旅游目的地開始嘗試PPP模式，并通過后期市場化運營實現盈利。市場化運營主要通過廣告價值、附加服務和配套商業(yè)等三大途徑實現。

3、信息化設施——智慧化應用和管理

近年來，信息化設施對旅游業(yè)而言逐漸也成為核心支撐和重要組成部分。信息化設施的建設最重要的是要依托硬件形成智慧化監(jiān)測、監(jiān)控，實現數據應用和智慧管理，形成面向游客的智慧化旅游服務和面向運營商的智慧化管理。

因此，導入PPP模式，通過政府與專業(yè)化信息、科技企業(yè)的聯動合作，能夠形成區(qū)域良好的智慧旅游環(huán)境，基于電力、電信、網絡的設施建設，通過物聯網、云計算、高性能信息處理、智能數據挖掘等技術在旅游體驗、產業(yè)發(fā)展、行政管理等方面的應用，使旅游物理資源和信息資源得到高度系統化整合和深度開發(fā)激活。

4、旅游公共服務中心——提升綜合功能

傳統的企事業(yè)單位管理的旅游集散中心已經難以滿足大眾旅游、自主旅游時代游客的多樣化服務需求，因此，旅游公共服務中心建設的過程中導入PPP模式，由單一的政府運營逐漸向市場化運營的旅游公共服務中心轉變，既滿足游客集散、目的地宣傳、導游服務、公共管理等功能，還滿足游客體驗、商業(yè)服務等綜合功能，是兼顧公共服務與旅游盈利的有效手段。

三、全域旅游PPP的開發(fā)模式

SPV（特殊目的公司）是PPP項目的具體實施者，由政府和社會資本聯合組成，主要負責項目融資（融資金額、目標、結構）、建設、運營及維護、財務管理等全過程運作。

政府部門（或政府指定機構）通常是主要發(fā)起人，通過給予某些特許經營權或一些政策扶持措施來吸引社會資本并促進項目順利進行。在PPP模式中的職能主要體現在：招投標、特許經營權授予、部分政府付費、政府補貼、融資支持基金（股權、債權、擔保等形式的支持）、質量監(jiān)管、價格監(jiān)督等方面。

社會資本也是主要發(fā)起人之一，同政府指定機構合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權益資本。社會資本可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯合體，主要包括私營企業(yè)、國有控股企業(yè)、參股企業(yè)、混合所有制企業(yè)。

金融機構在PPP模式中主要提供資金支持和信用擔保，也可作為社會資本參與投資。由于全域旅游項目的投資規(guī)模大，在PPP項目的資金中，來自社會資本和政府的直接投資所占比例通常較小，大部分資金來自于金融機構。向 PPP 模式提供貸款的金融機構主要是國際金融機構、商業(yè)銀行、信托投資機構。

成立 SPV 公司作為全域旅游開發(fā)主體

PPP 模式下，政府下屬機構或公司、投資主體、金融機構或其他投資人通過組建SPV（特殊目的實體），投資和運營相關項目；政府負責政策規(guī)劃制定和實施，是項目整體調節(jié)和監(jiān)督者（調節(jié)項目進入資本的盈利空間，各方利益關系）；社會資本參與者通過謀取企業(yè)合理利潤，提高更專業(yè)的項目設計和后期運營管理服務，以及獲取部分項目運營權，實現綜合效益；對金融機構來講，如果只是提供資金（為項目公司融資）的間接參與，則收益來源主要是貸款利息。如果作為社會資本的直接參與，則可與政府、社會資本簽訂三方合作協議，最終享受項目運營收益分成或政府償付費用。詳見圖1。

圖1 成立PPP公司作為全域旅游開發(fā)的主體

以PPP引導基金推動旅游產業(yè)升級

未來，全域旅游設施項目通過PPP模式包裝，政府的基礎設施投入和民營的商業(yè)化投入相結合是大勢所趨。一般來說，這一投入將遵從二八定律，即 20% 由政府和國有企業(yè)投資，引導 80% 的民營資本投資，并通過融資杠桿，推動區(qū)域旅游產業(yè)升級開發(fā)。這將成為旅游得以發(fā)展的基礎。詳見圖2。

圖2 以PPP引導基金推動旅游產業(yè)升級

回報機制

采用PPP模式的旅游項目內容側重于環(huán)境提升、基礎設施改造等，通過提供公共產品及服務，使用者付費來回收投資及獲取基本收益，還將非經營性和經營性項目整體打包，滿足社會資本的收益平衡、減少政府負債，提升當地人民收入水平。同時，通過使用者付費和政府可行性缺口補貼相結合的回報機制，減輕項目整體風險?？稍O置合理的超額利潤分配機制以及運營績效考核機制。詳見圖3。

圖3 PPP的回報機制

四、全域旅游PPP項目開發(fā)類型

全域旅游PPP項目分為四種類型：專項基礎建設項目、區(qū)域綜合開發(fā)項目、單項重點項目、特色村鎮(zhèn)項目。

旅游專項基礎建設 PPP 項目

專項基礎建設項目開發(fā)聚焦旅游基礎設施建設，為景區(qū)目的地提供良好交通、公共服務設施等，還包括符合當前消費形態(tài)的更具吸引力的項目，如低空飛行、自駕營地等。專項開發(fā)具有跨區(qū)域、較離散、公益性等特點。

基礎設施建設和公共服務體系建設，是 PPP 應用的首選，特別適合解決基礎設施投資缺口大、政府財力不足的困境，為社會資本找到合理出口，充分發(fā)揮政府和社會資本的互補優(yōu)勢。此類項目均采取 PPP 運作模式，投資商負責項目內所有建設內容，回報機制為政府付費、使用者付費以及其他協議性回報。詳見圖4。

圖4 專項基礎建設項目PPP運作模式

旅游區(qū)域綜合開發(fā)PPP項目

區(qū)域綜合開發(fā)項目是全域旅游開發(fā)的核心體，匯集數個旅游項目優(yōu)勢，形成特色區(qū)域開發(fā)板塊，整體打造，便于更好的規(guī)劃目的地，形成系統的旅游文化體系，滿足游客多種體驗需求。

區(qū)域內部多種旅游資源密集分布，極易形成綜合優(yōu)勢。區(qū)域開發(fā)的最終目標是要達到區(qū)域經濟、社會、文化結構與功能轉變。區(qū)域開發(fā)因其投資規(guī)模大和運作的復雜而特別適用于采用PPP方式進行運作。詳見圖5。

圖5 區(qū)域綜合開發(fā)項目商業(yè)運作模式

區(qū)域旅游示范區(qū)包括大量的一級土地開發(fā)、商業(yè)街區(qū)建設、公益性公共服務設施建設等，也包含景區(qū)度假區(qū)開發(fā)、商業(yè)街修建以及區(qū)域內子項目招商引資和產業(yè)服務等。

項目收入有建設利潤收入、招商引資提成收入等現金流入，適合以特許經營、政府補貼、政府購買服務等形式包裝成 PPP 項目。

旅游單項重點PPP項目

單項重點項目包括景區(qū)、度假村、文化園和森林公園等建設，側重個性化與經營性，屬于優(yōu)質資源，操作內容含少量基礎設施建設，主流是純商業(yè)項目建設運營，項目中有需要完善項目區(qū)域內的景區(qū)公共設施建設等公益性工程的亦可采用 PPP 模式，純商業(yè)性質開發(fā)的采取商業(yè)開發(fā)模式。

圖6 單項重點項目商業(yè)運作模式

旅游特色村鎮(zhèn)PPP項目

特色村鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中占據著重要的地位，有重點、有特色的發(fā)展是指導小城鎮(zhèn)建設的重要原則。特色村鎮(zhèn)建設推動“產、城、人、文”的融合。特色村鎮(zhèn)由于整體開發(fā)過程中涉及大量的小鎮(zhèn)基礎設施和公共設施建設和完善，具有大量的公益性質工程，均采取 PPP 的模式運作。詳見圖7。