在2021年第五期《綠維大講堂》暨第三期鄉(xiāng)村振興大講堂上，中國國土勘測規(guī)劃院土地規(guī)劃所所長賈克敬做了題為《國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃》的發(fā)言，從問題與形勢、任務與要求、思考與建議三方面分享了村莊規(guī)劃編制實施管理的有關思考。

以下是觀點精要：

一、問題與形勢

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是決勝全面建成小康社會的重中之重，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的一項基礎性工程。

從鄉(xiāng)村發(fā)展基本情況、規(guī)劃現(xiàn)狀、現(xiàn)實困境等方面看，我國鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，存在資源利用粗放、空間結構失衡、公服設施缺乏、鄉(xiāng)村風貌退化、生態(tài)環(huán)境風險、多頭規(guī)劃并存等問題。

二、任務與要求

在村莊規(guī)劃時，要以問題為導向：

• 要把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，針對不同類型地區(qū)采取不同辦法，規(guī)劃先行、精準施策、分類推進，要樹立城鄉(xiāng)融合、一體設計、多規(guī)合一理念，增強規(guī)劃的前瞻性、約束性、指導性、操作性。——習近平總書記在中央政治局審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》的講話
• 按照先規(guī)劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃任務與要求。——習近平總書記在河南代表團的講話

應對鄉(xiāng)村衰敗，推進鄉(xiāng)村振興，也是世界研究的熱點。50多年來，全球城鎮(zhèn)化率33%—54%；人口過度外流、環(huán)境破壞、農(nóng)業(yè)基礎薄弱等。世界范圍城鄉(xiāng)關系普遍經(jīng)歷了“鄉(xiāng)育城市、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)建立、城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展過程?？山梃b歐盟的農(nóng)村發(fā)展政策、德國的巴伐利亞實驗等他國經(jīng)驗。

三、思考與建議

我國各階段的村莊規(guī)劃實踐與時代背景緊密相關。村莊規(guī)劃是逐步從村莊建設中脫離出來的，最早的村莊建設可追溯至20世紀初的鄉(xiāng)村改造運動，當時村莊規(guī)劃的行為體現(xiàn)在村莊建設中，如為踐行通過教育搞好村莊建設的理念，村莊改造以學校為中心，將商店、醫(yī)院等統(tǒng)籌布局于學校周邊。我國系統(tǒng)的村莊規(guī)劃始于20世紀50年代，改革開放后，村莊規(guī)劃被提上議程，并逐步規(guī)范化。

（一）哪些村莊編制規(guī)劃？

有開發(fā)保護和整治修復需求的村莊（外力驅(qū)動或內(nèi)生需求)：

• 農(nóng)村土地制度改革
• 歷史文化名村
• 傳統(tǒng)村落
• 少數(shù)民族特色村寨
• 特色景觀旅游名村
• 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃難以滿足鄉(xiāng)村規(guī)劃建設需求的村莊

（二）村莊規(guī)劃編制哪些內(nèi)容？

1、編制內(nèi)容和任務——“1+9”：

• “1”：縣域統(tǒng)籌安排
• “9”大主要任務：統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標；統(tǒng)籌生態(tài)保護修復；統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護；統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護；統(tǒng)籌基礎設施和基本公共服務設施布局；統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；統(tǒng)籌農(nóng)村住房布局；統(tǒng)籌村莊安全和防災減災；明確規(guī)劃近期實施項目。

2、縣域國土空間規(guī)劃中的考慮

• 合理劃分縣域村莊類型，明確縣域中不同類型村莊的布局，進行分類指導；
• 確定控制線的空間范圍，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三條控制線與各類線性基礎設施的布局，留出線性基礎設施廊道；
• 明確村莊各項基礎設施和公共服務設施的配置標準，即各村配置設施的規(guī)模和數(shù)量，對于重大基礎設施或公共服務設施，確定具體位置和規(guī)模（如位于村莊內(nèi)，但跨越兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界的設施）；
• 對縣域村莊進行風貌管控，對建筑色彩和風格等進行指引，若縣域內(nèi)部存在少數(shù)民族聚居區(qū)，或自然環(huán)境差異較大的，也可通過分區(qū)進行風貌管控。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域國土空間規(guī)劃中的考慮

• 明確村域行政邊界、村莊集中建設邊界，確定建設用地規(guī)模的約束性指標；
• 明確土地綜合整治的目標、內(nèi)容和范圍，整體推進農(nóng)用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用；
• 確定重大基礎設施或公共服務設施的具體位置和規(guī)模（如位于村莊內(nèi)，但服務于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)域，或服務幾個行政村的設施）；
• 落實縣級規(guī)劃劃定的控制線，不得擅自調(diào)整控制線的邊界和面積；
• 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)鎮(zhèn)村體系布局，對縣域村莊布局進行細化，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀和實際發(fā)展訴求進行村莊的精準分類。

4、村莊規(guī)劃的重點內(nèi)容

• 嚴格落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線，明確森林、河湖、草原等生態(tài)空間，守好耕地紅線，為產(chǎn)業(yè)用地預留空間；
• 合理確定各項建設用地的布局：劃定宅基地建設范圍，嚴格落實“一戶一宅”；優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地布局，合理保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，明確產(chǎn)業(yè)用地用途、強度等要求；提出基礎設施、公共服務設施的選址、用地范圍及管網(wǎng)走線等；將土地整治任務落實到具體地塊；
• 調(diào)查和識別有價值的歷史文化資源，劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護線，提出保護措施；
• 加強建筑風貌的規(guī)劃和引導，提出建筑高度及層數(shù)要求；
• 分析地質(zhì)、洪澇等災害隱患，劃定災害影響范圍和安全防護范圍，提出綜合防災減災的目標以及預防和應對各類災害危害的措施；
• 研究提出近期急需推進的項目，土地整治、補充耕地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施建設、人居環(huán)境整治、歷史文化保護等項目，明確資金規(guī)模及籌措方式、建設主體和方式等。

5、分類推進

做好與“鄉(xiāng)村振興規(guī)劃”的“4+1”村莊分類銜接（基于不同視角）

• 集聚提升類：現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊，占鄉(xiāng)村類型的大多數(shù)；
• 城郊融合類：城市近郊區(qū)以及縣城城關鎮(zhèn)所在地的村莊，具備成為城市后花園的優(yōu)勢，也具有向城市轉(zhuǎn)型的條件；
• 特色保護類：歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體；
• 搬遷撤并類：位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊。

（三）村莊規(guī)劃怎么編？

包括技術思路、基礎研究、分析評價、布局優(yōu)化、空間管制、要素配置等。代表案例有浙江嘉善的分尺度、多專項類型規(guī)劃；北京門頭溝炭廠村基于權屬關系的村莊規(guī)劃建設；北京密云后八家莊村的生態(tài)控制區(qū)的減量村莊規(guī)劃；天津薊州隆福寺村以人居環(huán)境整治為核心的特色保護類村；濱洲淄角鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域統(tǒng)籌的村莊規(guī)劃等等。

（四）村莊規(guī)劃重點把握哪些方面？

1、基本前提

縣域?qū)用嬉紤]村莊布點規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村居民布局規(guī)劃。主要類型有村莊經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃、村莊綜合規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整理復墾項目、土地整治項目。

2、政策貫通

產(chǎn)業(yè)融合方面關注推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，合理安排各類產(chǎn)業(yè)用地……空間治理方面關注完善用途管制制度，空間準入+強度管控……重點突破方面關注解決貧困問題，配置住房與設施，加強重點生態(tài)區(qū)域保護……制度創(chuàng)新方面關注農(nóng)村土地制度改革、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，規(guī)劃師下鄉(xiāng)……以及小掛鉤、點狀供地、彈性政策；項目庫等。

3、技術支撐

關注《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）；《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》(GB50298-1999)；《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010）；《村土地利用規(guī)劃編制技術導則》等等。

4、底線思維

生態(tài)用地面積保持穩(wěn)定，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)完整性、連續(xù)性；不涉及基本農(nóng)田保護區(qū)、不涉及禁止建設區(qū)、不涉及違法用地；農(nóng)村居民用地規(guī)模不增加，在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)平衡；耕地總量不減少，質(zhì)量不降低。

5、資金可行

6、公眾參與與社會協(xié)調(diào)

7、成果簡明

鼓勵采用“前圖后則”(即規(guī)劃圖表+管制規(guī)則)的成果表達形式。規(guī)劃成果要吸引人、看得懂、記得住，能落地、好監(jiān)督。

8、實施管理

深化配套政策支撐體系。允許在不改變縣級國土空間規(guī)劃主要控制指標情況下，優(yōu)化調(diào)整村莊各類用地布局。探索規(guī)劃“留白”機制。深化存量土地政策研究。積極拓寬鄉(xiāng)村振興投資渠道。

本文關鍵字：國土空間規(guī)劃 查看更多